Í tveimur fyrri pistlum hef ég lýst svolítið stöðu forsetans í stjórnskipan landsins. Þar kom fram að embætti forsetans er sjálfstætt og hefur sterka stöðu og að forsetinn hefur gott svigrúm til að beita sér fyrir málefnum sem hann vill leggja lið.
Í stjórnarskránni er fjallað um löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Og forsetavald líka. En þar er ekkert minnst á áhrifavald forseta lýðveldisins. Nú ætla ég að ræða aðeins frekar um áhrifavald forsetans og meðal annars bera saman hvernig forsetinn og þingmenn tala á opinberum vettvangi.
Forsetinn þarf að njóta trausts þjóðarinnar
Það eru ekki gerðar miklar kröfur til þeirra sem vilja bjóða sig fram til að gegna þessu embætti. Þó geta ekki allir Íslendingar boðið sig fram til þess. Frambjóðendur verða að vera íslenskir ríkisborgarar og vera 35 ára gamlir. Þeir verða að hafa kosningarétt í landinu. Auk þess verða frambjóðendur að hafa staðfest lágmarks fylgi eða stuðning meðal kjósenda í landinu. Stöku sinnum hefur fólk sem er óþekkt á landsvísu safnað nægilega mörgum meðmælendum meðal kjósenda og boðið sig fram. En Íslendingar hafa ekki enn kosið óþekkt fólk til að gegna þessu embætti. Frá árinu 1968 hafa allir sem hafa verið kosnir forsetar verið þjóðþekktir og allir raunar öðlast talsverða frægð eftir framgöngu sína í ríkissjónvarpinu.[1]
Segja má að krafa stjórnarskrárinnar um 1500 til 3000 meðmælendur með framboði til embættis forsetans sé krafa um að allir frambjóðendur þurfi að njóta lágmarks trausts og fylgis meðal landsmanna til að framboð þeirra geti komið til greina.
Þegar stjórnarskráin var samþykkt árið 1944 voru landsmenn miklu færri en nú. Þá fengu menn ekki kosningarétt fyrr en við 21 árs aldur. Nú fá ungmenni kosningarétt átján ára. Þá þurfti meðmæli 2% atkvæðisbærra manna til þess að bjóða sig fram til forseta. Meðmælendafjöldi er enn hinn sami. Lækkun kosningarréttaraldurs og mannfjölgun hafa gert það að verkum að nú þarf aðeins meðmæli frá um 0,6% þeirra sem hafa kosningarétt í landinu. Kröfur um meðmælendur með framboðum hafa því minnkað hlutfallslega með árunum. Væri miðað við upphaflegt hlutfall, væri krafist um 5000 meðmælenda með framboðum til embættis forseta núna, en að hámarki um 10.000 meðmælenda.[2]
Það verður að líta svo á að ef á milli fimm og tíu þúsund manns eru tilbúnir að skrifa undir meðmælabréf til stjórnvalda um að tilteknum einstaklingi sé treystandi til að gegna æðsta embætti ríkisins, þá hljóti þessi einstaklingur að njóta víðtæks trausts meðal landsmanna. Einstaklingur sem nýtur nægilegs trausts 1500 manna til þess að þeir skrifi undir slíkt meðmælabréf verður líka að teljast njóta nokkurs trausts eða velvildar í þessu fámenna landi.[3]
Þetta traust er veganesti frambjóðandans inn í kosningabaráttuna og stofn þess persónufylgis sem frambjóðandinn nýtur í forsetakosningunum. Þetta er um leið stofn þess fylgis sem nýkjörinn forseti hefur í veganesti í upphafi forsetaferils síns.
En takist forsetanum vel til í störfum sínum má ætla að traust landsmanna á honum og áhrifavald hans aukist með tímanum. Ef það reynir bersýnilega mikið á embættið og forsetinn stendur sig augljóslega vel fer ekki hjá því að almenningur leiði hugann að embættinu og traust til mannsins sem því gegnir aukist. Þá má ekki gleyma því að embættismaðurinn eldist með árunum, kynnist fleiri landsmönnum og fær aukna reynslu eftir því sem hann tekur lengur þátt í opinberu lífi þjóðarinnar.[4]
~ ~ ~
Þó að forseti Íslands standi ávallt fyrir þjóðina alla sem fulltrúi hennar stendur hann að vissu leyti líka ávallt einn. Forseti Íslands hefur ekki sæti á Alþingi og ávarpar ekki Alþingi nema við sérstök tilefni á borð við setningu þingsins. Forsetinn tekur ekki þátt í kappræðum eða rökræðum á Alþingi líkt og þingmenn. Forsetinn tekur einn sínar ákvarðanir. Á vissan hátt fer forsetinn á mis við að taka þátt í gagnrýninni umræðu, þó að vissulega séu orð hans og gerðir stundum gagnrýnd á opinberum vettvangi.
Stjórnmálamenn þurfa að hafa ríkulegt málfrelsi
Stjórnmálamenn á Alþingi fást almennt við stefnumótun og löggjöf með hefðbundnum aðferðum. Hefðbundnar aðferðir eru m.a. samtöl, skoðanaskipti og rökræður. Þá leggja þeir stund á fundahöld, ræðuhöld og kappræður í þessu starfi. Á Alþingi þurfa þingmenn að taka til máls um þau málefni sem til úrlausnar eru, lýsa sjónarmiðum sínum, meta önnur sjónarmið, leggja fram sín rök, hrekja gagnrök og standa fyrir máli sínu. Segja má að stjórnmálamennirnir vinni við samræður og samtöl. Þeir eiga þessi samtöl sín á milli og við almenning.
Hlutverk stjórnmálamanna er að leita bestu lausna á úrlausnarefnum hverju sinni. Besta lausnin finnst ekki endilega um leið og fólk leiðir hugann að vandamálinu í fyrsta sinn. Þess vegna er ekki heppilegt að ræðumenn sem um málin fjalla reyni að eiga síðasta orðið í hvert sinn sem þeir taka til máls. Þeir eiga þvert á móti að stefna að því að upplýsa málin og afhjúpa þá galla sem tilteknar lausnir hafa á sér en ekki láta sér nægja að útmála kosti þeirra. Best er að vitað sé um alla stóra kosti og galla á öllum tillögum og lausnum á vandamálum áður en ákvörðun er tekin um að velja eina lausn. Séu stórir kostir eða gallar á sumum tillögunum óþekktir, er ekki hægt að búast við því að besta lausnin verði valin.
Af þessum ástæðum mega þingmenn og aðrir stjórnmálamenn ekki vera of varkárir og hófstilltir í málflutningi. Þeir þurfa stundum þvert á móti að hafa þor og dug til þess að varpa fram sjónarmiðum og rökum áður en tími hefur gefist til að hugsa og kanna allt til þrautar. Stundum liggur á. Það er hlutverk þingsins að meta sjónarmiðin og rökin.
Almennir stjórnmálamenn vinna ekki við að eiga síðasta orðið, hvorki hver gagnvart öðrum né gagnvart kjósendum sínum. Þegar menn hafa það markmið að leysa mikilsverð úrlausnarefni eins vel og unnt er beita menn ekki mælskubrögðum til að stöðva umræður í miðjum klíðum. Þegar markmið umræðna er að finna góða lausn á tilteknu efni þarf að leyfa nýjum sjónarmiðum og rökum að koma fram allt þar til hin góða lausn hefur fundist.
Stjórnmálamennirnir stefna að því að komast að góðri niðurstöðu í hverju máli. Niðurstaða fæst með því að lögð er fram tillaga til þingsályktunar eða lagafrumvarp fyrir þingið og málið síðan rætt. Þegar þingið tekur ákvörðun með atkvæðagreiðslu fæst niðurstaða. Þá hefur þingið sagt sitt síðasta orð um málið. Það er svo sent til Bessastaða. Þar tekur forseti Íslands við og breytir frumvarpinu í lög með penna sínum eða gerir það ekki. Þetta má líka kalla síðasta orðið um efnið. Ef hann skrifar undir lagafrumvarpið er það orðið að lögum. En ef hann synjar frumvarpinu staðfestingar fer það fyrir þjóðina sjálfa. Þá á hún síðasta orðið.
Oftast á forseti Íslands síðasta orðið í löggjafarmálefnum Íslendinga. Þetta síðasta orð er nafnorð, raunar tvö til þrjú nafnorð, sérstök fyrir hvern forseta. Þau eru nafn mannsins sem gegnir embættinu á hverjum tíma.
~ ~ ~
Þeir sem semja lagafrumvarp eru ekki einir ábyrgir ef frumvarpið verður að lögum, heldur ber allt Alþingi ábyrgð á lagafrumvörpum frá þinginu. Þegar illa tekst til við löggjöfina hefur eitthvað farið úrskeiðis. Glöggt og skynsamt fólk hefði átt að vita betur og sjá gallana fyrir. Það er vinna þingmannanna að móta góða löggjöf. Umræðan á þinginu á að afhjúpa galla og leiða í ljós kosti á þeim frumvörpum sem til umfjöllunar eru og finna leiðir til úrbóta.
Þegar illa tekst til við löggjöfina eru það auðvitað ekki síst þeir þingmenn sem lögðu fram hin mislukkuðu lagafrumvörp sem bera ábyrgð á klúðrinu. En þeir sem voru andsnúnir hinu mislukkaða frumvarpi í upphafi kunna að hafa brugðust líka. Vera má að þeir hafi ekki afhjúpað gallana á þessari lagagerð nógu vel í ræðustól þingsins fyrir öðrum þingmönnum.
~ ~ ~
Nú verður að vísu að taka það með í reikninginn að mælikvarðinn á það hvað eru góð lög og hvað vond er ekki einhlítur. Þannig er auðvitað viðvarandi ágreiningur um ýmis málefni á Alþingi, svo sem náttúruverndarmál, heilbrigðismál, velferðarmál og einnig um hluti á borð við kvótakerfið og hinar framseljanlegu veiðiheimildir, svo að nokkuð sé nefnt.
Í slíkum tilvikum kann að vera vafasamt að segja alla þingmenn bera ábyrgð á umdeildum málum. Í sumum tilvikum setur Alþingi lög sem mikið og að því er virðist nánast óhjákvæmilegt ósamkomulag er um innan þings sem utan. Við slíkar aðstæður er augljóslega ekki sanngjarnt að kenna helstu andstæðingum tiltekinnar löggjafar um það, að hún var lögfest.
~ ~ ~
Stjórnmálamennirnir berjast fyrir tilteknum sjónarmiðum og lausnum á þeim úrlausnarefnum sem við blasa hverju sinni. Þeir bera sameiginlega ábyrgð á þeirri niðurstöðu sem fæst hverju sinni á Alþingi. Hlutverk þeirra sem þingmanna er að komast að góðri niðurstöðu í hverju máli. Eitt einkenni á góðri niðurstöðu hjá löggjafanum er það, að hún er í sátt. Þegar ósætti er um niðurstöðuna er niðurstaðan á vissan hátt ekki alveg fengin. Þá hefur aðeins hluti þingmanna komist að niðurstöðu sem þeir eru sáttir við en margir ganga ósáttir frá borði. Þegar svo háttar til hlýtur ávallt að mega búast við að hinir ósáttu muni reyna að fá málið tekið aftur upp og freista þess að fá betri niðurstöðu í málið.
~ ~ ~
Stjórnmálamenn sem sitja á Alþingi eru þar nánast aldrei einir á báti. Framboð til Alþingis fer fram á framboðslistum með nægilega mörgum frambjóðendum til að skipa öll þingsæti viðkomandi kjördæmis og sjá þeim fyrir varamönnum líka. Þingmennirnir starfa í reynd sem fulltrúar ákveðinna þingflokka sem í sumum tilvikum hafa starfað um áratugi. Stjórnmálaflokkarnir eru í raun stofnanir, sem hafa áratugum saman fengist við sömu málaflokka og barist fyrir sömu málum. Þingmennirnir komast til áhrifa með því að biðla til þessara flokka um að verða fulltrúar þeirra til að berjast fyrir þessum sjónarmiðum. Þingmennirnir standa því ekki einir gagnvart almenningi og bera ekki einir ábyrgð á málflutningi flokka sinna.
Þrátt fyrir að þingmenn séu þingmenn tiltekinna flokka verða þeir að vera trúir sjálfum sér, og mynda sér sínar eigin skoðanir. Í 48. gr. stjórnarskrárinnar segir að þingmenn séu eingöngu bundnir við samvisku sína en ekki neinar reglur frá kjósendum. Þetta er nauðsynlegt til að öll sjónarmið komi fram, eða að minnsta kosti sem flest sjónarmið. Það gildir um þingmenn sem aðra, að þegar menn mynda sér sjálfstæðar skoðanir hljóta þær stundum að verða á skjön við það sem flokkurinn sjálfur hefur komið sér saman um. Þær eru ekki endilega verri fyrir því.
~ ~ ~
Stjórnmálamenn, til dæmis þingmenn, sem sitja á Alþingi, vinna við að stunda samtöl við annað fólk, til dæmis annað stjórnmálafólk og kjósendur. Í slíkum samtölum og samræðum hljóta þeir að tjá hug sinn og láta hugsanir sínar þannig ganga undir það próf sem gagnrýnin samræða felur í sér. Vegna þess að þingmenn vinna við löggjafarstörf, sem snýst um að finna góðar lausnir á margvíslegum úrlausnarmálum, hljóta þingmenn að þurfa að hafa mjög ríkulegt málfrelsi. Enda hafa þeir það. Þegar þingmenn eru á þingi hafa þeir ríkara málfrelsi en annað fólk í landinu. Í 49. gr. stjórnarskrárinnar segir að enginn alþingismaður verði krafinn reikningsskapar utan þings fyrir það sem hann hefur sagt í þinginu nema Alþingi leyfi.
Þegar almenningur heyrir þingmann halda fram einhverri fjarstæðu, getur hann huggað sig við að viðkomandi þingmaður er aðeins einn af sextíu og þremur þingmönnum og ræður mjög litlu einn og sjálfur. Á þingi sitji margt skynsamt fólk. Auk þess sé nauðsynlegt að margar raddir og sjónarmið heyrist á Alþingi.
… en forsetinn þarf að gæta orða sinna
Forsetinn er eini þjóðkjörni embættismaður þjóðarinnar. Hann er sá embættismaður sem treyst er fyrir því að fullgilda ákvarðanir Alþingis og sumar ákvarðanir ríkisstjórnar með penna sínum. Þegar hann hafnar því að fullgilda ákvarðanir Alþingis þarf þjóðin að mæta á kjörstað og skera úr um málið. Þetta er ákvörðun forsetans eins. Forsetinn er líka sá embættismaður sem treyst er fyrir því að mynda ríkisstjórn ef Alþingi tekst ekki að gera það. Fleira mætti nefna.
Hlutverk forsetans við að fullgilda ákvarðanir Alþingis og ríkisstjórnar er í langflestum tilvikum formsatriði. Fyrir því eru margvísleg rök. Ein hin mikilsverðustu eru þau, að forseti Íslands er ekki kosinn til að stýra málefnum þjóðarinnar í stað Alþingis og ríkisstjórnar. Hann er einungis kosinn til að vera formlegur fulltrúi þjóðarinnar í þessari ákvarðanatöku og taka þannig við því hlutverki sem konungurinn yfir Íslandi og Danmörku hafði áður.
Forsetinn hefur auk þess ekki færi á að setja sig inn í málin með sama hætti og þingmenn og ráðherrar. Þeir fást frá degi til dags við þann veruleika sem löggjöfin og ráðstafanir ríkisstjórnarinnar eru viðbragð við. Þingmenn og ráðherrar þurfa að standa reikningsskil fyrir orð sín og ákvarðanir í ræðustól Alþingis, en einmitt þann vettvang og það aðhald hefur forsetinn ekki. Stjórnarskráin viðurkennir þessar staðreyndir í 11. grein þar sem segir að hann sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum.
Embættismaður sem hefur síðasta orðið í nafni þjóðarinnar og fullgildir fyrir hennar hönd löggjöf frá Alþingi og sumar athafnir ríkisstjórnar hlýtur að þurfa að haga máli sínu þannig, að orð hans séu ekki rekin ofan í hann þegar hann hefur lokið máli sínu. Vilji svo illa til að forsetinn segi einhverja augljósa og meinlega vitleysu á opinberum vettvangi má búast við að almenningur spyrji sig hvernig á þessu standi. Ef slíkt ætti sér stað gætu það verið eðlileg viðbrögð hjá venjulegu fólki að skammast sín og fyrirverða sig fyrir landið sitt, ef svo má segja, auk þess sem fólk gæti fyllst áhyggjum af því hvernig farið yrði með það forsetavald sem lýst er í stjórnarskránni í framtíðinni.
Forsetinn verður að vera mjög orðvar um öll þau málefni sem til umfjöllunar eru á Alþingi, til þess að hafa ekki truflandi áhrif á umræður og vinnslu mála á þeim vettvangi. Því forsetinn á eftir að þurfa að staðfesta niðurstöðu þeirra umræðna með penna sínum – eða í sérstökum undantekningartilvikum að synja þeirri niðurstöðu staðfestingar. Hafi forsetinn farið svo óvarlega að leggjast gegn hugmyndum um tiltekna löggjöf fyrirfram verður mjög vandræðalegt fyrir hann að staðfesta löggjöfina eftir að hún hefur verið sett. Sá sem er kosinn til að fara með síðasta orðið þarf auðvitað að gæta orða sinna.
~ ~ ~
[1] Kristján Eldjárn hafði umsjón með vinsælum þáttum um fornminjar í sjónvarpinu á fyrstu árum þess. Vigdís Finnbogadóttir kenndi frönsku í þáttaröð í sjónvarpinu. Ólafur Ragnar Grímsson hafði umsjón með frægum þáttum um landsmálin í sjónvarpinu á fyrstu árum þess. Guðni Th. Jóhannesson hefur verið álitsgjafi hjá sjónvarpinu undanfarin misseri.
[2] Árið 1944 voru íbúar landsins tæplega 127 þúsund talsins. Þar af voru um 60% þeirra eða rúmlega 75 þúsund eldri en 21 árs og því með kosningarétt. Nú eru íbúar landsins rúmlega 332 þúsund talsins. Kosningarétt hafa þeir sem eru 18 ára og eldri. Þeir eru 253 þúsund talsins. Sé miðað við gamla kosningaréttaraldurinn eru um 239 þúsund manns 21 árs og eldri. Það skiptir ekki svo miklu miðað við hvort aldursbilið er miðað til að finna meðmælendafjöldann, 4800 meðmælendur sé miðað við hærri mörkin en 5060 sé miðað við þau lægri.
[3] Í kosningunum á dögunum kom í ljós að þó að 1500 manns fáist til að skrifa undir slíkt meðmælendabréf er ekki víst að frambjóðandinn fái jafn mörg atkvæði til að gegna embættinu.
[4] Forsetar Íslands hafa gegnt embættum sínum að meðaltali í 15 ár til þessa. Fyrsti forsetinn, Sveinn Björnsson, gegndi embættinu í skemmstan tíma, um 10 og hálft ár samtals sem forseti og áður ríkisstjóri, en hann dó í embætti sjötugur að aldri í janúar 1952. Seinni forsetar hafa gegnt störfum sínum í 16 til 20 ár, aðrir en Kristjáni Eldjárn sem var í tólf ár í embætti.
[ *) Grein þessi var birt á bloggsíðu minni á Stundinni þann 2. júlí 2016 í tilefni af forsetakosningum sem þá fóru í hönd. Ég setti hana hingað á vef minn þann 2. janúar 2024, en held upphaflegu dagsetningunni í vefumsjónarkerfinu.]